Najnowszy wyrok siedmioosobowego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2025 r. (I FSK 678/21) przesądza, że spółka komunalna wykonująca wyłącznie zadania własne JST i finansowana rekompensatą nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o VAT, a więc nie jest podatnikiem VAT w zakresie tych czynności. Orzeczenie dotyczy spółki celowej JST działającej non profit, bez kształtowania cen i finansowanej w formule SGEI, co w ocenie NSA wyłącza charakter gospodarczy jej aktywności.
Co orzekł NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną Dyrektora KIS i potwierdził, że działalność spółki kapitałowej należącej w 100% do JST, która na podstawie umowy powierzenia wykonuje wyłącznie zadania publiczne i jest finansowana rekompensatą w rozumieniu decyzji KE z 20.12.2011 r., nie ma charakteru gospodarczego w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Skoro czynności te nie stanowią działalności gospodarczej, zbędna jest analiza wyłączenia z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, bo podmiot nie wchodzi w ogóle w reżim podatnika w tym zakresie. W konsekwencji rekompensata nie stanowi wynagrodzenia za usługę opodatkowaną VAT, lecz mechanizm finansowania realizacji zadania publicznego.
Kogo dotyczy
Rozstrzygnięcie zapadło na kanwie spółki wojewódzkiej wspierającej rozwój regionalny poprzez instrumenty finansowe dla MŚP, ale NSA akcentuje, że analogiczne modele funkcjonują w gminach i powiatach, co nadaje wyrokowi szersze znaczenie praktyczne dla spółek komunalnych i celowych JST. Kluczowe są cechy: jeden udziałowiec – JST, wyłączny cel – zadania własne z ustawy, działanie non profit, brak możliwości kształtowania cen i finansowanie rekompensatą, a nie rynkowym wynagrodzeniem.
Tło sporu
Dotychczas orzecznictwo NSA było rozbieżne między linią zrównującą takie spółki z organami władzy publicznej a linią uznającą je za odrębnych przedsiębiorców podlegających VAT, co generowało niepewność w rozliczeniach JST i ich spółek. Poszerzony skład 7 sędziów w sprawie I FSK 678/21 udzielił odpowiedzi na te rozbieżności, opierając się na braku rynkowego charakteru aktywności i konstrukcji rekompensaty SGEI.
Skutki dla VAT
W modelu odpowiadającym stanowi faktycznemu z wyroku spółka nie jest podatnikiem VAT w zakresie powierzonych zadań i nie powinna rozliczać VAT od rekompensaty otrzymywanej od JST. Ocena „poza VAT” wynika z braku działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 1, co czyni zbędnym sięganie do testu z art. 15 ust. 6 o organach władzy publicznej. Deloitte wskazuje, że konsekwencje statusowe wpływają szeroko na rozliczenia po obu stronach i wymagają przeglądu praktyk, w tym ewentualnej zmiany dotychczasowego podejścia, z ostrożną analizą prawa do odliczeń i dokumentowania przepływów finansowych w konkretnych stanach faktycznych.
Co powinny zrobić JST i spółki
Rekomendowana jest weryfikacja, na ile profil danej spółki odpowiada kryteriom przyjętym przez NSA: monopol właścicielski JST, wyłączność na zadania publiczne, non profit, brak kształtowania cen, umowa powierzenia i finansowanie rekompensatą. Tam gdzie zachodzi zbieżność, rozważyć należy dostosowanie rozliczeń VAT i umów powierzenia, przy czym każdorazowo niezbędna jest szczegółowa analiza stanu faktycznego oraz ryzyk podatkowych i sprawozdawczych.
Zakres i moc wyroku
Wyrok zapadł w składzie 7 sędziów, co zwiększa jego ciężar argumentacyjny, choć formalnie wiąże tylko w konkretnej sprawie i nie ma mocy zasady prawnej, dlatego oczekiwana jest dalsza harmonizacja linii orzeczniczej i praktyki organów. Na moment pierwszych publikacji znane było ustne uzasadnienie, więc pełne skutki interpretacyjne będą się klarować wraz z pisemnymi motywami i kolejnymi rozstrzygnięciami w podobnych sprawach.
Kryteria praktyczne do weryfikacji
100% własności JST oraz statutowe podporządkowanie realizacji zadań publicznych wynikających z ustaw ustrojowych JST.
Realizacja wyłącznie zadań własnych na podstawie umowy powierzenia między spółką a JST.
Finansowanie kosztów działalności operacyjnej rekompensatą SGEI zgodnie z decyzją KE z 20.12.2011 r., a nie rynkowym wynagrodzeniem za usługę.
Brak działania dla zysku, brak możliwości kształtowania cen i brak udziału w grze rynkowej.
Brak ponoszenia rynkowego ryzyka ekonomicznego wskazujący, że podmiot nie działa jak przedsiębiorca w rozumieniu przepisów VAT i orzecznictwa UE.
Podstawy prawne i odniesienia
NSA odwołał się do definicji działalności gospodarczej w art. 15 ust. 1 ustawy o VAT oraz do konstrukcji rekompensaty SGEI w decyzji KE z 20.12.2011 r., co razem uzasadnia brak podatnika VAT w analizowanym modelu. W tle sporów pojawia się też art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, ale jego zastosowanie staje się wtórne, gdy brak jest samej działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów.
